Des droits sur le papier aux droits appliqués : comment les protections du travail du Mexique ont évolué depuis les années 1970

Si vous employez des personnes au Mexique aujourd'hui, les règles que vous devez suivre ne sont pas celles qu'un responsable de paie suivait il y a même dix ans, et elles appartiennent à un tout autre monde que celui des années 1980 ou 1990. Le Mexique a passé la majeure partie du vingtième siècle avec certains des droits du travail les plus généreux au monde sur le papier, et une des plus faibles applications de ceux-ci. L'histoire des cinq dernières décennies, et surtout des sept dernières années, est celle de la réduction de cet écart. Des protections écrites qui existaient autrefois principalement dans le recueil des lois sont désormais enregistrées, soumises au vote, auditées et, à travers la relation commerciale avec les États-Unis et le Canada, appliquées avec de réelles conséquences financières. Pour quiconque budgète le coût de l'emploi au Mexique ou y met en place des opérations, ce basculement est la chose la plus importante à comprendre. Une violation du droit du travail qui, il y a une décennie, aurait pu se traduire par une affaire lente devant un conseil du travail acquis peut désormais signifier des rappels de salaire, des sanctions fédérales et, à travers l'accord commercial avec les États-Unis et le Canada, des droits de douane ou une interdiction pure et simple d'importation des marchandises d'une usine précise.

Ce guide retrace comment le système en est arrivé là : le fondement constitutionnel, les institutions bâties dans les années 1970, la longue période durant laquelle de fortes protections écrites (la journée de huit heures, le salaire minimum, la participation aux bénéfices, la protection contre le licenciement injustifié) coexistaient avec des syndicats contrôlés par les employeurs ou le parti au pouvoir plutôt que redevables aux travailleurs, la pression exercée par les accords commerciaux, et la séquence rapide de réformes depuis 2018 qui a réécrit la réalité opérationnelle.

Le fondement constitutionnel et les institutions des années 1970

Les droits du travail du Mexique n'ont pas commencé dans les années 1970. Ils commencent en 1917, avec l'article 123 de la Constitution, rédigé au lendemain de la Révolution et l'une des premières chartes constitutionnelles du travail au monde. L'article 123 a inscrit la journée de huit heures, la semaine de six jours, un salaire minimum, la participation aux bénéfices, le droit de se syndiquer, le droit de grève et les protections contre le licenciement injustifié directement dans la loi suprême. Ce ne sont pas des lois ordinaires qu'un législateur peut abroger discrètement. Ce sont des droits constitutionnels, ce qui explique pourquoi, plus d'un siècle plus tard, les travailleurs ne peuvent toujours pas renoncer à la participation aux bénéfices même s'ils le voulaient.

Ce que les années 1970 ont ajouté, c'est la machinerie pour tenir ces promesses. La loi fédérale du travail, la Ley Federal del Trabajo, a été refondue de manière exhaustive en 1970, et elle reste la colonne vertébrale du droit du travail mexicain aujourd'hui. La loi de 1970 a fait de l'aguinaldo, la prime de fin d'année d'au moins quinze jours de salaire, une prestation légale obligatoire plutôt qu'une question de coutume.

Deux ans plus tard, en 1972, le gouvernement a créé l'INFONAVIT, le fonds national du logement des travailleurs, et la raison qui le sous-tend vaut la peine d'être comprise car elle a façonné un coût de paie que chaque employeur mexicain paie encore. L'article 123 avait obligé les employeurs à fournir à leurs travailleurs un logement décent, mais ce devoir était impossible à honorer pour un employeur seul. Plutôt que d'attendre de chaque entreprise qu'elle construise des logements, la réforme de 1972 a mutualisé l'obligation : chaque employeur verse cinq pour cent de la paie dans un fonds national, et les travailleurs puisent dans ce fonds un crédit hypothécaire subventionné tout en accumulant un sous-compte d'épargne logement lié à leur propre nom. L'INFONAVIT a transformé une promesse constitutionnelle que les employeurs ne pouvaient raisonnablement tenir un à un en un système mutualisé capable de financer le logement des travailleurs à l'échelle nationale. À peu près à la même période, le système de sécurité sociale géré par l'IMSS a été étendu et modernisé. Au milieu des années 1970, le Mexique avait assemblé la structure qu'un travailleur du secteur formel reconnaît encore : un code du travail, un fonds du logement, un institut de sécurité sociale, une prime de fin d'année obligatoire et des congés payés.

Le droit écrit était donc fort et, à bien des égards, en avance sur son temps. Le problème n'a jamais été le texte. Le problème était de savoir qui contrôlait les institutions censées le faire appliquer.

Des droits forts, des syndicats captés

Pendant la majeure partie du vingtième siècle, le Mexique a fonctionné selon ce que les politologues appellent un modèle de travail corporatiste, et il vaut la peine de le comprendre clairement car il explique pourquoi tant de réformes récentes ont été nécessaires. Les fédérations syndicales dominantes, surtout la Confederación de Trabajadores de México, la CTM, fondée en 1936, étaient étroitement liées au parti au pouvoir, le PRI. Les syndicats étaient moins un contrepoids indépendant aux employeurs qu'un pilier du système politique.

Le résultat pratique était le « contrat de protection », le contrato de protección patronal. Un employeur signait une convention collective avec un syndicat complaisant, souvent avant qu'un seul travailleur ne soit embauché, et les travailleurs couverts par cette convention ne savaient fréquemment jamais que le syndicat existait, ne votaient jamais pour ses dirigeants, et ne le voyaient jamais les représenter. De l'argent était prélevé sur leur salaire au titre de cotisations syndicales pour une représentation qu'ils ne recevaient pas. La Cour suprême du Mexique a plus tard décrit cet arrangement comme une « curieuse équation » : un employeur cherchant un syndicat qui ne menacerait pas ses intérêts, un syndicat enregistré sans intention de défendre les travailleurs, et une autorité d'enregistrement permissive prête à entériner le tout.

Les litiges, quant à eux, n'allaient pas devant des tribunaux indépendants mais devant les Juntas de Conciliación y Arbitraje, des conseils du travail tripartites qui siégeaient au sein du pouvoir exécutif et étaient largement perçus comme lents et influencés politiquement. Un travailleur ayant une revendication juridique solide pouvait attendre des années une résolution, et parce que les rappels de salaire n'étaient pas plafonnés, les affaires traînaient avec une énorme responsabilité accumulée qui poussait les deux parties vers des règlements opaques. Les droits de l'article 123 étaient réels, mais le chemin pour les faire réellement valoir passait par des institutions qui n'avaient pas été conçues pour être neutres.

C'est l'écart qui définit l'ère pré-réforme : des droits du travail généreux inscrits dans la Constitution et la loi, et très peu de capacité réelle pour un travailleur ordinaire de les faire valoir. Tout ce qui suit est, d'une manière ou d'une autre, une tentative de combler cet écart.

L'ALENA et la première pression extérieure

La première pression extérieure sérieuse sur cet arrangement est venue avec le commerce. Lorsque le Mexique, les États-Unis et le Canada ont négocié l'Accord de libre-échange nord-américain, entré en vigueur en 1994, les syndicats américains ont objecté que la faible application au Mexique équivalait à une concurrence déloyale. La réponse a été un accord parallèle, l'Accord nord-américain de coopération dans le domaine du travail, le NAALC.

Le NAALC était, en toute honnêteté, faible. Il a créé un processus de plainte et quelques comités d'examen, mais il n'avait presque aucun pouvoir contraignant, et il a laissé le système interne du Mexique essentiellement intact pendant une génération. Ce que le NAALC a bien fait, c'est établir un principe qui compterait énormément plus tard : que la manière dont le Mexique traite ses propres travailleurs est un sujet légitime d'un accord commercial, que ses partenaires commerciaux ont qualité pour soulever. Cette idée est restée pour l'essentiel en sommeil pendant vingt-cinq ans. Lorsqu'elle est revenue, elle est revenue assortie d'un pouvoir d'exécution.

La réforme de 2012 : la flexibilité d'abord

Le changement réel suivant de la loi fédérale du travail est intervenu fin 2012, lors de la transition entre les administrations Calderón et Peña Nieto, et il pointait dans la direction opposée aux réformes qui ont suivi. Là où la vague ultérieure a renforcé les travailleurs et démocratisé les syndicats, la réforme de 2012 a été bâtie principalement pour donner de la flexibilité aux employeurs et réduire leur exposition à la responsabilité. Elle a introduit de nouvelles modalités d'embauche, dont les périodes d'essai et les contrats de formation initiale, qui permettaient à un employeur de prendre d'abord un travailleur à l'essai ou en formation, plutôt que de s'engager sur un contrat permanent (à durée indéterminée) dès le premier jour, ce qui jusque-là avait été la règle par défaut. Elle a plafonné l'une des plus grandes sources de responsabilité employeur illimitée en limitant les salarios caídos, les rappels de salaire dus dans une affaire de licenciement abusif, à douze mois plus intérêts, alors qu'auparavant ce compteur courait sans limite jusqu'à la résolution d'une affaire. La réforme de 2012 a aussi réglementé la sous-traitance pour la première fois, fixant des règles initiales pour les arrangements de placement de personnel que la réforme de 2021 restreindrait ensuite bien plus strictement.

Une grande partie de la réforme de 2012 est toujours en vigueur, mais elle a laissé intactes les deux caractéristiques les plus profondes de l'ancien système. Elle n'a rien fait pour exiger des élections syndicales démocratiques, de sorte que les dirigeants pouvaient toujours être installés sans un véritable vote des travailleurs. Et elle a laissé les Juntas de Conciliación y Arbitraje, les conseils du travail du pouvoir exécutif qui tranchaient les litiges, exactement là où ils étaient, plutôt que de transférer la justice du travail à des tribunaux indépendants. Les contrats de protection, les fausses conventions signées entre employeurs et syndicats complaisants sans aucune participation des travailleurs, ont donc survécu intacts. La réforme de 2012 a retravaillé les marges de la relation d'emploi et laissé le cœur corporatiste en place.

Le tournant constitutionnel de 2017

La charnière de toute cette histoire est une réforme constitutionnelle de février 2017. Elle a attiré bien moins d'attention internationale que les réformes qui l'ont suivie. Mais c'est le changement qui a rendu ces réformes ultérieures possibles. La réforme de 2017 a modifié l'article 123 pour faire deux choses structurelles. D'abord, elle a aboli les Juntas de Conciliación y Arbitraje et transféré la justice du travail au pouvoir judiciaire, pour être traitée par de véritables tribunaux du travail, ainsi qu'une nouvelle fonction de conciliation. Ensuite, la réforme a inscrit la démocratie syndicale dans la Constitution, exigeant que l'élection de la direction syndicale et l'approbation des conventions collectives se fassent par un vote personnel, libre, direct et secret.

Un amendement constitutionnel énonce le principe mais laisse les détails à une législation ultérieure. La réforme de 2017 a déclaré que le Mexique aurait des tribunaux du travail indépendants et des syndicats démocratiques, mais n'a pas encore créé l'agence chargée de l'application, écrit les procédures ni fixé les échéances. Cette mise en œuvre est ce qui a suivi en 2019, et à ce moment-là une seconde force poussait exactement dans la même direction.

L'accélération sous AMLO : à partir de 2018

Andrés Manuel López Obrador a pris ses fonctions le 1er décembre 2018, et le rythme du changement a basculé immédiatement. Au cours des années suivantes, le Mexique a promulgué la séquence de réformes du travail la plus significative de son histoire moderne. Chaque réforme s'appuie sur les précédentes, je vais donc les passer en revue dans l'ordre, une à la fois.

La réforme du travail de 2019

Le 1er mai 2019, le Mexique a promulgué la réforme qui a mis en œuvre le mandat constitutionnel de 2017 et, en même temps, satisfait des engagements que le pays venait de prendre dans son nouvel accord commercial. La réforme de 2019 est celle qui a changé le monde de la négociation collective en pratique.

Elle a créé le Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral, le CFCRL, un organisme national unique qui enregistre désormais chaque syndicat et chaque convention collective et tient un registre public que n'importe qui peut consulter. Elle a exigé que les dirigeants syndicaux soient élus au scrutin secret. Point le plus lourd de conséquences, elle a exigé que chaque convention collective existante soit « légitimée », c'est-à-dire ratifiée par les travailleurs couverts lors d'un vote à bulletin secret, avant une échéance du 1er mai 2023. Les conventions que les travailleurs rejetaient, ou qui n'étaient tout simplement jamais soumises au vote, cesseraient d'exister.

L'effet a été spectaculaire et quantifiable. Le Mexique avait enregistré de l'ordre d'un demi-million de conventions collectives au fil des décennies, dont une large part des contrats de protection, bien que seulement environ 139 000 étaient encore actives au moment où la réforme a pris effet. De ces conventions actives, environ vingt mille ont été légitimées par les travailleurs qu'elles couvraient ; de l'ordre de cent mille ont été dissoutes parce que les travailleurs les ont rejetées ou qu'aucun vote n'a jamais eu lieu. Plus de six millions de travailleurs ont voté dans le cadre du processus. Une couche entière de représentation fictive a été balayée.

L'USMCA et une application dotée de pouvoir contraignant

La dimension commerciale est ce qui a donné à la réforme de 2019 son mordant. L'accord qui a remplacé l'ALENA, l'USMCA, ou T-MEC au Mexique, est entré en vigueur en 2020, et contrairement au NAALC sans pouvoir de 1994, il a intégré l'application du droit du travail directement dans la relation commerciale. Son chapitre sur le travail exige que le Mexique garantisse la liberté d'association et une véritable négociation collective, et son Mécanisme de réponse rapide permet aux États-Unis et au Canada d'enquêter sur des violations présumées de ces droits dans un établissement précis et, si la violation est confirmée, d'imposer des sanctions pouvant aller jusqu'à des droits de douane sur les exportations de cet établissement ou un blocage de ses marchandises.

C'est la partie qui change le calcul pour les employeurs. Un problème de droits du travail dans une seule usine n'est plus seulement une affaire interne qui pourrait atteindre un conseil du travail acquis des années plus tard. Elle peut devenir une action d'exécution commerciale aux conséquences financières immédiates, intentée par un autre gouvernement, visant la capacité de cette usine à exporter. Les prestations liées au salaire telles que la participation aux bénéfices et les primes entrent dans le champ. La conformité au droit du travail au Mexique est devenue, de fait, une condition d'accès au marché.

Le rétablissement du salaire minimum

Parallèlement aux réformes institutionnelles, l'administration López Obrador a poursuivi une reconquête délibérée du salaire minimum, qui avait perdu l'essentiel de sa valeur réelle au cours des décennies précédentes. À partir de 2019, le gouvernement a augmenté le salaire minimum de montants importants chaque année, et il a créé une Zone franche de la frontière nord où le minimum se situe environ quarante pour cent au-dessus du taux général, pour refléter le coût de la vie plus élevé près des États-Unis et concurrencer l'attrait du marché du travail américain. Les augmentations se sont poursuivies année après année, et pour 2026 le minimum général a atteint MXN$315,04 par jour, une hausse supplémentaire de treize pour cent, avec la zone frontalière à MXN$440,87. Sur la durée de ces administrations, le salaire minimum a environ triplé en termes nominaux, l'une des reconquêtes soutenues d'un salaire minimum les plus rapides au monde.

Cette reconquête agressive n'a été possible qu'en raison d'un changement opéré quelques années plus tôt, avant l'entrée en fonction de cette administration. Une réforme constitutionnelle de 2016 a créé une unité de compte distincte, l'Unidad de Medida y Actualización, l'UMA, et y a transféré les nombreuses amendes, plafonds de cotisation, seuils de prestation et exonérations fiscales que le droit mexicain avait historiquement exprimés en multiples du salaire minimum. L'UMA a été fixée égale au salaire minimum au départ, et la Cour suprême a confirmé dans une jurisprudence de 2019 que partout où une loi fait encore référence au « salaire minimum » comme unité de mesure, la référence se lit comme l'UMA. Parce que les deux avaient été séparés, le gouvernement pouvait alors relever fortement le salaire minimum pour aider les bas revenus sans gonfler automatiquement chaque amende et formule liée à l'UMA. L'UMA n'augmente qu'avec l'inflation, tandis que le salaire minimum a augmenté bien plus vite, de sorte que les deux chiffres, identiques en 2016, ont divergé régulièrement depuis : pour 2026 le salaire minimum général est de MXN$315,04 par jour contre une UMA de MXN$117,31.

La réforme des retraites de 2020

En décembre 2020, le Mexique a réformé son système de retraites d'une manière qui pèse directement sur le coût employeur. La réforme relève progressivement la cotisation patronale à la branche retraite, cesantía y vejez, selon un calendrier qui court jusqu'en 2030, où le taux patronal maximal atteindra environ 11,875 pour cent pour les hauts revenus, plusieurs fois l'ancien niveau. Elle a aussi réduit le nombre de semaines de cotisation dont un travailleur a besoin pour obtenir une pension et relevé la pension minimum garantie. Pour quiconque modélise le coût de l'emploi au Mexique, cette réforme compte car ce n'est pas un pas unique. C'est un coût croissant inscrit dans le calendrier pour le reste de la décennie.

L'interdiction de la sous-traitance de 2021

En avril 2021, le Mexique a effectivement interdit la sous-traitance de personnel. Pendant des années, de nombreux employeurs avaient géré leurs effectifs via des sociétés de placement, en partie pour réduire les obligations de participation aux bénéfices et les bases de sécurité sociale. La réforme de 2021 a interdit purement et simplement la sous-traitance des activités principales d'une entreprise et n'a permis que la sous-traitance de services véritablement spécialisés qui tombent en dehors de la principale ligne d'activité du client. Toute entreprise fournissant de tels services spécialisés doit désormais s'inscrire dans un registre national, le REPSE, et une entreprise qui reçoit ces services doit vérifier que le prestataire détient une inscription REPSE valide. Une entreprise qui recourt à un prestataire non inscrit ne peut pas déduire ces paiements de l'impôt sur le revenu ni créditer la TVA correspondante, ce qui rend le service bien plus coûteux après impôt, et elle devient solidairement responsable des salaires impayés, des cotisations de sécurité sociale et des impôts du prestataire envers les travailleurs concernés.

La réforme a aussi plafonné la participation aux bénéfices, la PTU, au plus élevé de trois mois du salaire du travailleur ou de la moyenne de la participation aux bénéfices versée au cours des trois années précédentes. Ce plafond a été la contrepartie qui a rendu l'interdiction de sous-traitance praticable, car ramener des centaines de milliers de travailleurs auparavant sous-traités directement sur les paies des entreprises aurait autrement exposé les employeurs à des factures de participation aux bénéfices illimitées.

Des congés dignes

Fin 2022, avec effet au 1er janvier 2023, le Mexique a adopté la réforme dite des « vacaciones dignas ». Elle a doublé le droit à congé légal de la première année, de six jours à douze, et a relevé les droits des années ultérieures dans la même proportion. Six jours faisaient du Mexique une exception au bas de la fourchette internationale ; douze l'ont rapproché de la norme. La Cour suprême a confirmé la réforme face aux recours des employeurs, jugeant qu'un employeur n'a aucun droit acquis à figer une période de congés convenue contractuellement en dessous du nouveau minimum légal.

Continuité sous Sheinbaum : la vague la plus récente

Claudia Sheinbaum a pris ses fonctions le 1er octobre 2024, et le programme de réformes du mouvement au pouvoir s'est poursuivi plutôt qu'interrompu. Deux évolutions se distinguent.

En novembre 2024, une réforme constitutionnelle a modifié l'article 123 pour ajouter le genre comme caractéristique protégée aux côtés du sexe et de la nationalité et pour ancrer l'égalité substantielle et l'égalité de rémunération comme engagements constitutionnels, dans le cadre d'un effort plus large sur l'équité salariale et la transparence. Un changement constitutionnel parallèle fin 2024, suivi d'une réforme législative début 2025, a élargi le mandat de l'INFONAVIT : après des décennies passées à opérer principalement comme prêteur hypothécaire, l'institut a été habilité à construire et louer des logements directement à nouveau, ravivant le rôle originel qu'il avait en 1972 en tant que constructeur de logements pour les travailleurs plutôt que seulement financeur de ceux-ci. Pour les employeurs, la cotisation de cinq pour cent est inchangée, mais le fonds vers lequel ces cotisations affluent est réorienté vers la construction directe.

Le changement récent le plus important est la réduction de la semaine de travail. Une réforme constitutionnelle publiée en mars 2026 réduira la semaine de travail standard de quarante-huit heures à quarante, échelonnée progressivement : quarante-huit en 2026, puis en diminuant de deux heures par an pour atteindre quarante en 2030, avec une garantie explicite que la réduction ne peut pas être utilisée pour réduire les salaires ou les prestations. Le plafond des heures supplémentaires est retravaillé selon le même calendrier échelonné. Comme la réforme des retraites, c'est un changement inscrit dans le calendrier, de sorte que les employeurs connaissent la direction et les dates bien à l'avance, et le défi opérationnel est que la ligne entre les heures ordinaires et les heures supplémentaires change chaque année jusqu'à la fin de la décennie.

Ce que cette histoire signifie pour quiconque emploie des personnes au Mexique

Prenez du recul par rapport aux réformes individuelles et le schéma d'ensemble est clair. Pendant la majeure partie du siècle dernier, les protections du travail du Mexique étaient fortes dans la Constitution et faibles en pratique, médiatisées par des syndicats qui souvent ne représentaient pas les travailleurs et appliquées par des institutions qui n'étaient pas indépendantes. Depuis 2017, et à un rythme bien plus rapide depuis 2018, le pays a reconstruit le système de mise en œuvre : des tribunaux du travail indépendants à la place des anciens conseils, un registre unique et transparent des syndicats et des conventions, une démocratie obligatoire à bulletin secret, une reconquête agressive du salaire minimum, une cotisation patronale croissante aux retraites, une interdiction de sous-traitance qui a ramené les travailleurs sur de vraies paies, davantage de congés, et une semaine plus courte en préparation. Et derrière les réformes internes se trouve l'USMCA, qui a transformé la conformité au droit du travail en quelque chose qu'un partenaire commercial peut faire appliquer avec des droits de douane.

Pour quiconque emploie des personnes au Mexique, trois conclusions pratiques en découlent. Premièrement, le coût de l'emploi est sur une trajectoire ascendante programmée, non une ligne plate, car la montée en charge des retraites court jusqu'en 2030 et la semaine de travail plus courte s'échelonne sur la même période ; un modèle de coût qui suppose les paramètres d'aujourd'hui sous-estimera les années ultérieures. Deuxièmement, la conformité est désormais réellement appliquée, à travers les tribunaux internes, un registre public et le mécanisme commercial, de sorte que l'ancienne habitude de traiter les règles du travail comme nominales est un risque financier réel plutôt que théorique. Troisièmement, le rythme du changement ne ralentit pas. Les chiffres sur lesquels fonctionne une paie mexicaine, les salaires minimums, les taux de cotisation, les paliers de congés et les seuils d'heures supplémentaires, continueront de changer selon des calendriers publiés qui doivent être suivis année par année.

Le point encourageant, si vous y gérez des opérations, est que le Mexique a généralement réformé en inscrivant le calendrier à l'avance. Les augmentations du salaire minimum, la montée en charge des retraites et la transition vers quarante heures prennent toutes effet à des dates connues. Le travail ne consiste pas à les prédire ; il consiste à garder chaque calcul en aval aligné sur elles à mesure qu'elles prennent effet. C'est le problème pour lequel nous avons conçu Flux dès le départ : les zones de salaire minimum mexicaines, la montée en charge des retraites année par année, les paliers de congés et les seuils d'heures supplémentaires échelonnés sont encodés dans le système et mis à jour à leurs dates d'entrée en vigueur, de sorte qu'un calcul de paie reflète les règles applicables ce jour-là plutôt que celles de l'année dernière.